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张思平:如何实现国企改革的真正突破?

2019-05-14 14:11 次阅读

坚持国企改革和发展的正确方向,推进“三个调整”,实现“三个突破”

2018年中国经济呈现出“稳中有变”“变中有忧”的下滑趋势,原因是多方面的,其中既有民营经济遇到困难和危机的重要因素,也有这几年国有企业改革进展缓慢,在做强做大的目标下,盲目扩张,影响了整个经济发展的效率和活力的原因。


党的十八届三中全会对国有企业改革作了总体设计,其改革思路大体上延续了过去几十年国企改革和发展的思路,方向是对的。


在中央的督促下,近几年来国有企业改革在微观层面、技术层面和试点领域层面也取得了一些进展,但总体上讲,国有企业改革的一些重要方面,比如国有经济布局的调整、混合所有制的改革、垄断领域的改革等,并没有实现突破性的进展。

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(改革通常是被困难和危机逼出来的,被外部环境变化压出来的,面对着国内外经济发展环境的变化,2019年国有企业应该有危机感和紧迫感,在新的形势下变压力为动力,促进国有企业改革取得新进展和新突破。图/中新



国企改革为何进展缓慢

除了受这几年国家政治经济等大环境的影响外,主要是改革的压力不够、动力不足,其表现为以下三个方面:


一是这些年来,国有企业凭借政府的特殊支持和垄断地位,在国民经济许多领域得到了迅速发展,加上十多年来国资国企市场化改革的红利,使国有企业从整体上讲,规模不断扩张,负债不断增加,利润总额也不断提高,除了部分产能过剩行业和少数“僵尸”企业外,绝大多数国有企业并没有太大的生存压力和发展危机,自然也失去了主动改革的内部动力。即使是处于过剩产业的少数“僵尸”企业,背靠着政府的无限责任,其改革的压力和动力远远不及民营企业。


二是国有企业已形成强大的利益群体,这个群体在为国家发展作出重要贡献的同时,也成为影响国家改革进展的重要力量,除少数高级管理人员外,大多数国企员工享受比社会平均水平高得多的薪酬和福利,基本上无下岗失业的风险。


不同层次的企业领导掌握着巨大的财富支配权力,这些年来国有企业领导人员腐败现象时有发生,国有企业领导人员与各级党政官员在权力利益等多方面都有千丝万缕的联系,因此国有企业布局调整、政企分开、混合所有制改革、打破行业垄断等都会在不同程度上损害他们的实际利益。


在这种情况下,对于一些基本上不影响群体利益的改革,比如内部合并重组、控股下的混合所有制改革、提高资本化率等可以逐步推进,但在涉及一些影响他们利益的重大改革的时候,没有真正强大的政治、社会压力,都不足以形成内部改革的动力,使这些改革很难有实质性的突破。


三是这些年党企、政企关系在不断强化,国有企业与各级党政部门的关系越来越紧密,企业的领导干部恢复了行政级别,完全行政化,政府在经济新常态下,为了保持经济的稳定增长,日益把国有企业作为配置资源、保障政绩的工具和平台。


这几年,有少数的国有企业领导人员在转为地方党政主要领导后,把大国企、强政府的理念和思维,移植到地方经济发展模式之中,不仅不能促进国有企业改革的突破,进一步强化的政企关系还影响了市场机制和民营经济的健康发展。


从这个意义上讲,国有企业的改革本质上也是涉及党和政府有关部门自身的改革,为此促进国有企业改革的突破更加复杂、更加艰难。


2018年,中国国内外经济形势发生了一系列重大事件,国有企业的改革发展环境也发生重大变化。


从国内来讲,2018年民营经济发生危机后,中共中央总书记习近平在民营企业座谈会上发表了重要讲话,中央有关部门和地方政府出台了一系列支持民营经济发展的政策措施,理论界和社会上要求为民营经济创造平等竞争环境的呼声越来越高。


2019年“两会”上,国务院总理李克强在政府工作报告中提出了“竞争中性”原则,要求在要素取得、准入许可、经营运行、政府采购和招标等方面,对各类所有制企业平等对待。如果这些支持民营经济的措施能够真正落实的话,对国有企业的改革发展会形成很大的压力。


从国际方面看,随着中美贸易战的不断升级,美国政府对中国国有企业的补贴提出了质疑,同时中国也表示要进一步对外开放。


李克强在政府工作报告中指出,2019年中国将进一步加大吸引外资力度,进一步放宽市场准入,缩减外资准入负面清单,允许更多领域实行外资独资经营,营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。


如果这些要求在2019年能够实现的话,无疑对国有企业改革和发展提出了严峻的挑战。


国企改革的三个突破口

改革通常是被困难和危机逼出来的,被外部环境变化压出来的,面对着国内外经济发展环境的变化,2019年国有企业应该有危机感和紧迫感,在新的形势下变压力为动力,促进国有企业改革取得新进展和新突破。


根据这些年国有企业改革遇到的情况,未来国有企业改革在方向上应该继续坚持十八届三中全会《决定》的基本原则和方向,大力推进国有企业改革的三个调整,实现国有企业改革的三个突破。


第一,调整政府和企业的关系,在政资分开、政企分开的改革上实现突破。


政资分开、政企分开是中央确定的国有企业改革的基本方向,前些年通过成立各级国资委和将国有资本预算管理统一纳入各级政府的财政预算体系等措施,在政资分开、政企分开的改革上取得了很大的进展。


但最近几年政资分开、政企分开的改革似乎又在徘徊,一方面政府给国有企业很大支持,把政府手中的各种经济发展资源用行政手段配置给了国有企业,使国有企业得到了政府的特别支持。


另一方面政府干预国有企业经营发展活动的力度也在增强,政府往往把应该由政府承担的基础设施建设、公共服务等社会责任转嫁给国有企业。


财政上给国有企业的资金补贴数量虽然并不是很多,但实际上除了财政资金补贴外,各级政府用多种方式给国有企业提供了大量的特殊支持和优惠政策。


比如,一些地方政府用社会税收形成的公共财政收入,直接给国有企业增拨资本金;财政对国有资本预算中纳入财政收入的部分,在预算支出中又全额返还给国有企业;大量的土地资源无偿或低价划拨给国有企业,成立所谓地方融资平台公司更是较为普遍的现象等等。至于说在要素取得、准入许可、特许经营、政府采购、招投标、政府定价、政府投资、金融支持等方面,政府给国有企业带来的巨大效益和垄断地位,更是无法用数量来准确计算。


为此,2019年的国有企业改革迫切需要在政资分开、政企分开上动真格的,改变政府与国企之间的父子关系,在有关政府和企业的关系上进行一系列重大改革和制度创新。


比如,严令各级政府一律不允许将社会缴纳的税收划拨给国有企业作为资本金;国有资本预算收入不能再全额或部分在预算支出中又返还给国有企业,而应真正纳入政府的公共财政支出;不准再无偿或低价划拨国有土地给国有企业平台公司等等。


政府掌握的各种有形和无形、直接和间接的经济资源一律采取市场化配置的方式,制定具体的改革方案和措施,让市场在资源配置中真正起决定性作用。


同时,国有企业除了履行自己的社会责任,在公益慈善方面响应各级政府的要求进行适当的支出,或在救灾等突发性事件中发挥重要作用外,一律不得以大大低于市场价格的水平甚至无偿承担应该由政府承担的基础设施建设、公共服务以及一些特别的非正常企业应该承担的投资。


另外,地方各级党委和政府的领导个人一律不准向国有企业提出投资项目等方面的要求,从而真正营造国企与民营、外资企业平等竞争的环境,真正提高国有企业的核心竞争力。


第二,调整国有企业改革和发展的目标,把提高企业效率和核心竞争力,实现高质量的发展作为国有企业发展的主要目标,在国有经济布局调整和结构优化改革上真正取得突破。


前几年,国有企业“做强做大”一度成为国有企业改革和发展的目标。在这一导向下,除了一些地区在过剩产业去产能方面取得一定的成就外,多数央企和地方国企不仅没有按照党的十八届三中全会《决定》基本原则,对国有经济布局进行优化调整,对竞争性领域的劣势企业实现退出,形成有退有进的基本格局,反而凭借着十多年来形成的雄厚实力和政府的强力支持,凭借着银行体系的巨大支撑,大举进入竞争性领域。其中包括国家严格控制的房地产行业,把做大且进入世界500强作为发展目标,为此不惜通过提高负债率、追求销售额以及内部合并等方式,以达到在规模上做大的目标。


这种状况不仅提高了国有企业内部的负债率,降低了经营效益,影响了国有企业核心竞争力的提高和高质量的发展,而且也挤占了民营企业发展空间,在不平等竞争的大环境下,形成了国进民退的现象,成为引发2018年民营经济发展危机的重要原因之一。


为此,在新的国内外环境下,面对着国家经济发展存在的重大风险,国有企业改革发展的目标应该有所调整,不追求“做强做大”的规模和数量目标,而以提高核心竞争力、创造力为目标,实现高质量发展。


同时,加快国有经济布局调整,除少数已经具备很强竞争优势的企业外,将大部分的国有企业从竞争性领域有序安全快捷退出,为民营企业乃至外资企业提供发展空间,在公平竞争环境中做强做优国有企业。


具体来讲,国有经济布局调整,应按照供给侧结构性改革的总体要求,在几个领域中大规模退出:对煤炭、钢铁、建材等产能过剩的领域,按照“三去一降一补”的结构性改革的原部署,坚定不移地退出“僵尸”企业;对处于商业、物流、外贸、制造业、服务业等竞争性领域的大量国有企业,除个别已经形成特别的规模和优势外,大部分没有核心竞争力的劣势企业,应大规模地退出;对于一些现在生存,但不符合国有企业的定位,不利于国有企业长远发展方向和战略定位的房地产和科技领域的应用型国有企业也应该有计划地退出。在一般的科技领域,给民营经济发展留有足够的空间。


要按照中央的要求,较大幅度降低国有企业的负债率,防范化解可能存在的金融风险。当前各地成立的规模上万亿元的所谓国有投资基金,也应该适当予以控制,各地以财政资金、土地资源形成的投资平台公司大多数要坚决清理退出。


在国有经济布局调整上,要以退为先,有退有进,国有企业的“进”主要发挥“补短板”的作用,在关键的关系国家全局的重大科技核心技术、重大战略性产业、重大基础设施、公共服务领域发挥更大作用,作出更大贡献,真正形成有进有退、布局优化、结构合理的国有经济体系。在与其他所有制经济公平竞争的环境下,靠本身的体制机制优势提高企业的经济效益和核心竞争力,走国有企业高质量发展之路。


第三,坚持混合所有制改革的正确方向,真正发挥混合所有制改革对国有经济布局调整和市场化机制转换的实质性作用。


自从十八届三中全会把混合所有制作为国有企业改革的方向以来,国家有关方面几乎每年都把推行混合所有制作为国企改革的重点和抓手。


几年过去了,虽然国有企业在混合所有制改革方面做了一些工作,包括从国家国资委到地方组织了一批试点,但总的说来,并未在国有企业改革的全局上取得突破,并没有达到混合所有制改革的真正目标。


究其原因,除了一些业务、技术层次方面原因以及国内大环境等因素以外,主要是在混合所有制改革的目标和方向上出现了偏差。


多种所有制经济共同发展,形成混合所有制基本组织形式,是中国社会主义市场经济基本制度的重要特征。


国有企业推动混合所有制改革,有两个基本目标:


一是通过混合所有制改革,退出竞争性领域的劣势企业,其中国有股权全部转让为全部退出,放弃控股地位为大部退出,控股条件下引进战略投资者为部分退出。通过混合所有制的形式,实现国有经济布局调整和结构优化,因此混合所有制改革的方向从企业股权结构上应该是“以退为主”。


二是通过混合所有制改革,形成企业内部股权多元化的产权结构,促进企业依据《公司法》建立健全企业法人治理结构,促进企业内部市场化机制的改革。


然而,这几年在国有企业混合所有制改革上,不仅出现了改革中的形式主义,追求所谓混改企业在国企总量中的比例,即所谓国有企业“混改率”。更重要的是在改革方向上,把混合所有制作为国有经济在竞争性领域扩张进取的方式,不少国有企业通过混改收购控股民营企业;同时,在国企混改中通常坚持不放弃控股权。


因此,这些形式主义的混合所有制改革,从本质上并没有达到优化国有经济结构和转换内部经营机制的目标,只是形式上引进了外部股东,引入了部分民营企业的资金。


国有企业在混合所有制改革中存在的上述形式主义和方向性偏差,使得这几年国有企业混合所有制改革迟迟未能取得实质性的突破,使国有企业混合所有制改革长期处在徘徊之中。


鉴于当前国有企业混合所有制改革在形式和方向上存在问题和偏差,在2019年乃至更长远时期,混合所有制改革应做方向上的调整。


一方面把混合所有制改革从实现国有经济布局调整中“以进为主”的基本方向,调整为国有经济布局调整中“以退为主”的基本方向。


另一方面从追求混合所有制改革企业的数量,注重“混改率”,调整为把混合所有制改革作为市场化内部机制改革的基本方式,使混合所有制成为国有企业内部机制转换的巨大动力。具体来说,可以对以下三类企业分别采取不同的混合所有制改革方式:


第一类是退出全部股权,对处于竞争激烈领域,或产能过剩领域的竞争力弱,没有长远发展优势和潜能的劣势国有企业,在混改过程中整体退出,或转让全部股权,或关闭停业,关闭时应安置好员工,处理好债务,实现国有股权的整体退出,从而在国家层面,有利于形成多种所有制共同发展的混合所有制基本格局。


第二类是放弃控股权,对从长远来看没有竞争优势和核心竞争力的国有企业,要通过混合所有制改革实现国有股权的大部分转让和退出,与其他股东共同形成现代企业制度,国有股东按股份比例依法行使股东的权利,维护好国有股东的利益,并分享企业未来发展的成果和红利,从而实现国有企业布局调整、结构优化的目标。


这一类国有企业应该是未来混合所有制改革的主体部分,不搞数量和股比限制,不搞政府有关部门试点审批,由各级国资委和大型企业集团根据国有经济结构优化、布局调整的实际需要,具体推动实施。


第三类是具有发展优势和潜力的少数国有企业,可以在控股或相对控股的前提下,引进外部股东,形成国有控股、相对控股下多元化的股权结构。


这类企业混合所有制改革的主要目标,既不是追求混改的比例和数量,也不完全是引进部分发展资金,而是通过引进外部股东转换内部机制,实现国有企业机制的市场化改革,包括建立和完善法人治理结构,提高企业决策水平,建立企业内部产权监督约束、制衡机制,推动企业内部分配、劳动、人事等制度的改革,实现企业内部机制的真正转换,为国有企业高质量发展,提高创新能力,增强核心竞争力奠定体制机制的基础。

作者:张思平

编辑:朱弢

作者为深圳市委原常委、副市长

本文首刊于2019年4月29日出版的《财经》杂志